09.04.2015

Kommunale besparelser – er de overhovedet lovlige?

Af Thomas Gruber og Arne Ditlevsen

Det er ingen sag at skabe en situation, hvor kommunens budget på handicapområdet skrider. Man behøver blot at lægge et budget, som er urealistisk lavt. Så kommer budgetoverskridelsen helt af sig selv. Faktisk kan man sagtens både have markante budgetoverskridelser og faldende udgifter.

Men en kommunal budgetoverskridelse kan nemt præsenteres som udgifter, der stiger ukontrollabelt – og pludselig har man en dramatisk historie til lokalaviserne og til de lokale politikere. ”Budgettet er skredet med 20 procent. og vi ser ingen anden udvej end at ændre kommunens kvalitetsstandarder på handicapområdet”, lyder det typisk fra lokale spinfolk. Sandheden kan sagtens være, at udgifterne har været uændret eller ligefrem faldende. Men for kommunalpolitikerne er det et noget mere belejligt budskab. Meget nemmere end at skulle forklare, at man også dette år skærer ned på hjælpen til nogle af samfundets mest sårbare borgere, fordi man har valgt at prioritere noget andet.

Sandheden er nemlig, at udgifterne på handicapområdet ikke er eksploderet. Faktisk tværtimod. På landsplan er der tale om et betydeligt fald i de samlede udgifter siden 2010 – vel at mærke i en tid, hvor alle er enige om, at antallet af borgere med behov for hjælp er stigende.

Et af de mest populære instrumenter, som kommunerne tager i brug, når der skal spares, er de såkaldte kvalitetsstandarder eller serviceniveauer. En del kommuner bruger kvalitetsstandarder som en art lov på lige fod med serviceloven – eller ofte over.

Men kvalitetsstandarder er ikke en slags lokal sociallovgivning. Uanset hvad man skriver i disse standarder, så skal kommunen overholde loven, og en kvalitetsstandard kan ikke tilsidesætte kravene i lovgivningen.

For medlemmerne af et handicapråd eller den lokale LEV kreds kan det være svært at imødegå den kommunale spinmaskine og argumenter om ’nødvendighedens politik’. Men en tilgang kan være at bede om redegørelser og stille spørgsmål, der går tæt på, hvordan kommunen konkret har tænkt sig at føre besparelserne ud i livet. Det kan være i forbindelse med høringer om ændringer i kommunens serviceniveauer eller blot udmeldte besparelser. Målet er at komme bag om spin og omskrivning af, hvad det i virkeligheden handler om, når besparelsesforslag og ændringer i kvalitetsstandarder blandes sammen i en svært fordøjelig grød.

Inddragelse
Handicaprådet har krav på at blive inddraget og informeret om væsentlige besparelser eller andre ændringer i kommunens indsats på handicapområdet. Det har vi set eksempler på ikke altid sker i praksis. Derfor skal man sætte en fod ned, hvis kommunen prøver at køre uden om handicaprådet.

Det er en rigtig skidt sag for en kommune, hvis det kommer frem, at den forsøger at omgå handicaprådet. Det er et emne, som ofte vil interessere lokale medier, og som det er relativt enkelt at forklare. Handicaprådene er lovpligtige, og derfor skal de naturligvis også inddrages i forbindelse med budgetter, serviceniveauer og andre ændringer på området.

Udmøntning af besparelser
I forbindelse med besparelser på handicapområdet vil man ofte se, at kommunen reviderer kvalitetsstandarterne. En revideret kvalitetsstandard (eller serviceniveau) udmeldes ofte som den måde, kommunen vil realisere besparelser, der er besluttet i budgettet.

I den forbindelse er der nogle juridiske grundvilkår, det er vigtigt at være opmærksom på – og som vi har erfaring for, at nogle kommuner forsøger at vige uden om i forbindelse med den konkrete gennemførelse af besparelserne. Det skal man være meget opmærksom på i handicaprådene. Rådet kan i den forbindelse bede kommunen om en nærmere beskrivelse af, hvordan man konkret har tænkt sig at gennemføre de besparelser, der ligger i budgettet, ændringer i kvalitetsstandarder osv. En ny kvalitetsstandard eller et nyt serviceniveau er nemlig sjældent noget, der i sig selv kan føre til gennemførelsen af en besparelse.

I forbindelse med eksempelvis socialpædagogisk bistand (§ 85), beskyttet beskæftigelse (§ 103) og aktivitetstilbud (§ 104) mv. kræver serviceloven nemlig, at væsentlige ændringer i hjælpen kun kan gennemføres efter en ny individuel afgørelse. Kommunen skal med andre ord foretage en ny konkret og individuel vurdering af den enkelte borgers behov, før ændringen eller besparelsen kan træde i kraft. Kommunens vurderinger i forhold til de enkelte borgere skal ende med en myndighedsafgørelse. Den afgørelse skal tydeliggøre vurderingsgrundlaget samt specificere og begrunde eventuelle ændringer i hjælpen. Hver af disse afgørelser skal naturligvis være forsynet med udførlig klagevejledning, der giver mulighed for at få sagen i Ankestyrelsen.

Sådan er reglerne faktisk. Men mange kommuner ser stort på reglerne, når de skal gennemføre besparelser – og så regner de med at kunne slippe afsted med beskæring af rammerne – for eksempel ’normering’ i bofællesskaberne.

Det er vigtigt at være opmærksom på, at en kvalitetsstandard eller et serviceniveau ikke i sig selv kan bruges som begrundelse for en ændret afgørelse i forhold til hjælpen. Standarderne skal være formuleret inden for lovgivningens rammer og må for eksempel ikke indeholde maksimumsgrænser eller lignende, som der ikke er dækning for i serviceloven. En kvalitetsstandard eller et serviceniveau skal i øvrigt altid fraviges, hvis borgerens konkrete behov og situation tilsiger det.

Retssikkerhed og bistand
Et andet emne, som det er helt oplagt for handicaprådene eller LEV kredsene at tage fat på, er, hvordan kommunen har tænkt sig at sikre lighed i borgernes retssikkerhed.

En del udviklingshæmmede kan have meget svært ved at varetage deres egne rettigheder i forhold til sociallovgivningen. Og flere af dem har heller ikke pårørende eller andre, der kan støtte dem i forbindelse med det at forstå kommunens afgørelse og tage stilling til, om den skal i Ankestyrelsen osv. Den gruppe borgere er derfor i en ekstremt skrøbelig situation, når kommunen skærer ned på hjælpen.

De oplagte spørgsmål, som en kommune må give fyldestgørende svar på i den forbindelse, er eksempelvis:
- Hvordan vil kommunen sikre svage borgeres retssikkerhed i forbindelse med planlagte ændringer i deres ydelser?
- Hvilken retssikkerhedsbistand vil kommunen stille til rådighed for de borgere, som berøres af de påtænkte besparelser?
- Er der en ’tolk’, som kan hjælpe borgere uden talesprog?
- Hvordan vil kommunen sikre, at relevante medarbejdere i diverse berørte tilbud både er kvalificerede til og trygge ved at bistå borgerne i forbindelse med forståelse af afgørelserne samt ankemulighederne?
- Vil kommunerne yde opsættende virkning på afgørelserne - det vil sige, at afgørelserne først får virkning, efter at appelinstansen har truffet sin afgørelse - og derved imødegå den ellers oplagte mistanke om spekulation i enten, at borgerne ikke anker, eller i de meget lange sagsbehandlingstider, der er i Ankestyrelsen?

Kommunens svar på spørgsmålene er anvendelige i flere forskellige sammenhænge. På den ene side kan det jo i sig selv føre til, at kommunen strammer op på kravene til sagsbehandlingen, så man på den måde understøtter sårbare borgeres retssikkerhed.

På den anden side er en afvisning fra kommunen er ikke nødvendigvis ubrugelig. Hvis kommunen eksempelvis nægter, at den er forpligtet til at træffe nye konkrete og individuelle afgørelser i forbindelse med ændringer i hjælpen, så er det oplagt, at man som LEV kreds eller medlem af handicaprådet overvejer at henvende sig til kommunetilsynet ved Statsforvaltningen. Der er stor sandsynlighed for, at kommunen herved begår et klart lovbrud.

En kommunal afvisning af at ville understøtte sårbare borgeres retssikkerhed i forbindelse med gennemførelsen af besparelserne kan bruges politisk. Det oplagte spørgsmål til kommunens politikere er nemlig: ”Er det virkelig den måde, man gennemfører besparelser her i kommunen? Kan man være bekendt at spekulere i, at nogle mennesker er så sårbare, at de ikke kan klage på egen hånd?